Nghị định số 99/2021/NĐ-CP ngày 11/11/2021 của Chính phủ quy định về quản lý, thanh toán, quyết toán dự án sử dụng vốn đầu tư công (Nghị định số 99) được triển khai áp dụng đã mang lại hiệu quả tích cực. Tuy nhiên, thời gian gần đây, một số cơ chế, chính sách về quản lý đầu tư xây dựng đã được sửa đổi, bổ sung trên tinh thần phân cấp quản lý, từ đó phát sinh một số nội dung cần được trao đổi và nghiên cứu nhằm hoàn thiện cơ chế chính sách ngày càng tốt hơn.
Ngày 04/4/2024, Bộ Tài chính đã ban hành Công văn số 3563/BTC-ĐT yêu cầu các Bộ, ngành, địa phương đánh giá việc triển khai thực hiện Nghị định số 99/2021/NĐ-CP của Chính phủ về quản lý, thanh toán, quyết toán dự án sử dụng vốn đầu tư công và Thông tư số 96/2021/TT-BTC của Bộ Tài chính quy định về chế độ, biểu mẫu báo cáo tình hình thực hiện, thanh toán vốn đầu tư công. Việc này nhằm tiếp tục hoàn thiện về cơ chế, chính sách, hệ thống hoá các quy định pháp luật, đảm bảo tính đồng bộ, thống nhất, tránh chồng chéo, phân định trách nhiệm, nâng cao hiệu lực, hiệu quả các nguồn vốn trong đầu tư công. Đặc biệt là tạo điều kiện thuận lợi để đẩy nhanh giải ngân vốn đầu tư, tháo gỡ nút thắt trong tăng trưởng và ổn định kinh tế vĩ mô.
Trên cơ sở 08 nội dung Bộ Tài chính yêu cầu đánh giá, chúng tôi có một số giải pháp, đề xuất cần được trao đổi như sau:
1. Phạm vi và đối tượng điều chỉnh
Nghị định số 99 quy định về phạm vi điều chỉnh, theo đó việc quản lý, thanh toán vốn đầu tư công bao gồm:
- Dự án đầu tư công sử dụng vốn NSNN;
- Nhiệm vụ quy hoạch, nhiệm vụ chuẩn bị đầu tư có sử dụng vốn đầu tư công;
- Dự án đầu tư công sử dụng vốn từ nguồn thu hợp pháp của các cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập dành để đầu tư;
- Dự án đầu tư theo phương thức đối tác công tư (PPP).
Tuy nhiên, so sánh với nội dung quy định tại Điểm 22, Điều 4 văn bản hợp nhất của Văn phòng Quốc hội (số 41/VBHN-VPQH ngày 27/12/2023), vốn đầu tư công chỉ bao gồm: vốn NSNN, vốn từ nguồn thu hợp pháp của các cơ quan nhà nước, đơn vị sự nghiệp công lập dành để đầu tư theo quy định của pháp luật. Mặt khác, theo Luật Quy hoạch số 21/2017/QH14, nhiệm vụ quy hoạch là các hoạt động được thực hiện để lập, thẩm định, quyết định hoặc phê duyệt, công bố và điều chỉnh quy hoạch.
Theo đó, tại Điểm đ, Khoản 1, Điều 2 Nghị quyết số 61/2022/QH15 ngày 16/6/2022 của Quốc hội Khóa 15 về việc tăng cường hiệu lực, hiệu quả thực hiện chính sách, pháp luật về quy hoạch và một số giải pháp tháo gỡ khó khăn, đẩy nhanh tiến độ lập và nâng cao chất lượng quy hoạch thời kỳ 2021–2030 (Nghị quyết số 61) quy định: “Được sử dụng kinh phí thường xuyên để lập, thẩm định, quyết định hoặc phê duyệt, công bố và điều chỉnh quy hoạch mà đến thời điểm nghị quyết này có hiệu lực thi hành mà chưa được bố trí vốn”. Như vậy, việc sử dụng vốn đầu tư công và nguồn vốn thường xuyên cho nhiệm vụ quy hoạch chưa được thống nhất giữa Nghị định số 99 và Nghị quyết số 61.
Do đó, để đảm bảo tính nhất quán, đồng bộ, dễ áp dụng các quy định pháp luật tại địa phương, các cơ quan có thẩm quyền ban hành các Văn bản Luật, Nghị quyết, Nghị định, Thông tư cần tiến hành rà soát, sửa đổi, bổ sung kịp thời nhằm nâng cao hiệu lực, hiệu quả sử dụng vốn NSNN nói chung và vốn đầu tư công nói riêng.
2. Chức năng, nhiệm vụ quản lý, kiểm soát và thanh toán vốn đầu tư
Theo quy định tại Nghị định số 99, cơ quan KBNN thực hiện nhiệm vụ kiểm soát, thanh toán vốn đầu tư công từ nguồn NSNN và nguồn thu hợp pháp của các cơ quan nhà nước dành để đầu tư (Khoản 1, Điều 4 Nghị định số 99). Theo đó, hồ sơ kiểm soát, thanh toán vốn của dự án, tạm ứng vốn và thanh toán khối lượng hoàn thành được thực hiện theo quy định tại Điều 9, Điều 10 và Điều 11.
Bên cạnh đó, đối với đơn vị sự nghiệp công lập, việc kiểm soát thanh toán vốn từ nguồn thu hợp pháp dành để đầu tư của đơn vị mình sẽ do đơn vị đó tự chịu trách nhiệm (Khoản 2, Điều 4 Nghị định số 99). Tuy nhiên, tại Điều 25 Nghị định số 99 quy định về quản lý, kiểm soát và thanh toán vốn thì việc kiểm soát và thanh toán của các đơn vị sự nghiệp công lập đều thực hiện theo Điều 9, Điều 10 và Điều 11 Nghị định số 99. Như vậy, KBNN không chịu trách nhiệm kiểm soát chi hồ sơ đối với các khoản chi đầu tư của đơn vị sự nghiệp công lập mà đơn vị phải tự chịu trách nhiệm kiểm soát và thanh toán các khoản chi đầu tư. Do đó, cơ quan có thẩm quyền cần quy định rõ ràng về quy trình, thủ tục giao dịch, kiểm soát và thanh toán được áp dụng riêng để tăng quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm đối với đơn vị sự nghiệp công lập.

3. Công tác tạm ứng, thu hồi tạm ứng, xử lý tạm ứng quá hạn vốn đầu tư từ nguồn NSNN
Theo quy định tại Nghị định số 99, nguyên tắc tạm ứng vốn là: chủ đầu tư và nhà thầu thống nhất về mức vốn tạm ứng (theo quy định không quá 30% giá trị hợp đồng, trừ trường hợp cần tạm ứng cao hơn phải được người có thẩm quyền cho phép), thời điểm tạm ứng, mức thu hồi và thời điểm thu hồi tạm ứng từng lần phải được ghi cụ thể trong hợp đồng, phù hợp với tiến độ đầu tư dự án, tiến độ thực hiện hợp đồng và khối lượng thực hiện theo từng năm.
Tuy nhiên, trong thực tế triển khai còn tồn tại một số bất cập, là một trong những nguyên nhân dẫn đến việc tạm ứng kéo dài nhiều năm, chậm thu hồi vốn ứng, ảnh hưởng đến chất lượng và hiệu quả sử dụng vốn đầu tư công.
Thông qua công tác kiểm soát chi của KBNN cho thấy, một số chủ đầu tư và nhà thầu có cách hiểu khác nhau về “thời điểm” thu hồi tạm ứng từng lần, do đó chưa xác định chính xác thời điểm cụ thể phải thu hồi tạm ứng (ngày/tháng/năm). Thường ghi chung chung là một khoảng thời gian “chậm nhất là đến quý/năm” hoặc là “căn cứ vào tỷ lệ % khối lượng nghiệm thu so với giá trị hợp đồng để thu hồi tỷ lệ %/số dư tạm ứng”.
Tuy nhiên, theo từ điển Tiếng Việt, “thời điểm” được định nghĩa là (1) khoảng thời gian cực ngắn được hạn định một cách chính xác, coi như một điểm trên trục thời gian; (2) thời điểm không có độ dài, nghĩa là nó chỉ được dùng để chỉ “một điểm” làm “mốc” trong thời gian (ví dụ: Thời điểm giao thừa). Như vậy, theo cách hiểu phổ quát, thông dụng thì Nghị định số 99 quy định “thời điểm” thu hồi tạm ứng là một ngày nào đó được xác định (ngày/tháng/năm) sau thời điểm tạm ứng sau 3 tháng kể từ thời điểm tạm ứng đối với công tác bồi thường, hỗ trợ và tái định cư hoặc sau 3 tháng kể từ thời điểm phải thu hồi tạm ứng theo quy định của hợp đồng (đối với hợp đồng xây dựng và hợp đồng của dự án không có cấu phần xây dựng). Bởi “thời điểm” tạm ứng, thanh toán có liên quan đến tiến độ và thời gian thực hiện hợp đồng (ngày/tháng/năm). Khi đó, cơ quan KBNN sẽ xác định chính xác số dư tạm ứng trong hạn và số dư tạm ứng quá hạn của từng thời điểm nhất định.
Bên cạnh đó, theo quy định tại Nghị định số 99, thời hạn thu hồi tạm ứng đối với dự án thực hiện theo hợp đồng là “vốn tạm ứng quá hạn thu hồi sau 3 tháng kể từ thời điểm phải thu hồi tạm ứng theo quy định của hợp đồng… Chủ đầu tư có trách nhiệm chủ trì, phối hợp với cơ quan kiểm soát, thanh toán để thu hồi hoàn trả vốn đã tạm ứng cho NSNN”. Như vậy, căn cứ theo hợp đồng (phụ lục hợp đồng), sau thời hạn 3 tháng kể từ thời điểm phải thu hồi tạm ứng theo quy định của hợp đồng mà chủ đầu tư và nhà thầu chưa thu hồi tạm ứng thì được coi là tạm ứng quá hạn và lúc này cơ quan KBNN sẽ phối hợp với chủ đầu để đôn đốc nhà thầu thu hồi cho NSNN.
Tuy nhiên, qua thực tế theo dõi tình hình tạm ứng và thu hồi tạm ứng quá hạn, thường đến thời gian cuối cùng để xác định tạm ứng quá hạn, chủ đầu tư và nhà thầu sẽ tiến hành làm các phụ lục hợp đồng để điều chỉnh thời gian thu hồi tạm ứng. Đây là một trong những nguyên nhân dẫn đến việc tạm ứng kéo dài nhiều năm, có thể dẫn đến rủi ro khó thu hồi do nhà thầu phá sản, giải thể hoặc các nguyên nhân khác.
Đồng thời, việc tạm ứng kéo dài nhiều năm đã làm phát sinh số liệu chuyển nguồn vốn đầu tư luôn giữ ở mức cao, dẫn đến hiệu quả sử dụng vốn thấp; công trình, dự án chậm đưa vào sử dụng, làm chậm quá trình phát huy tác dụng, kích thích tăng trưởng và tạo việc làm, thúc đẩy phát triển kinh tế xã hội. Vấn đề này đã được Quốc hội đề cập tại Điểm d, Khoản 2, Điều 3 Nghị quyết số 91/2023/QH2015 ngày 19/6/2023, phê chuẩn quyết toán NSNN năm 2021.
Để khắc phục tình trạng này, nhằm đảm bảo vốn tạm ứng sớm đi vào công trình, dự án và được nhà thầu khẩn trương thi công, sớm có khối lượng hoàn ứng, giảm số dư tạm ứng quá hạn, ngoài việc đôn đốc, nhắc nhở và báo cáo cấp có thẩm quyền xử lý, cần có biện pháp chế tài đủ mạnh để các chủ đầu tư nâng cao trách nhiệm khi ký kết hợp đồng với nhà thầu. Theo đó, cần ràng buộc các điều khoản chặt chẽ gắn liền với tiến độ thi công, thời gian thực hiện hợp đồng, hạn chế việc cho phép kéo dài thời gian thực hiện hợp đồng sẽ ảnh hưởng đến công tác quyết toán và thời gian đưa công trình, dự án vào sử dụng. Đặc biệt là tránh tình trạng đội vốn do tác động từ biến động giá cả, vật tư, nhân công, và các yếu tố môi trường.
Đồng thời, cần cam kết đẩy nhanh tiến độ hoàn thành từng giai đoạn, xây dựng kế hoạch sử dụng vốn ứng và hoàn ứng đúng quy định, tránh tạm ứng kéo dài và quá hạn. Mặt khác, cơ quan chức năng có thẩm quyền cần tăng cường xử phạt vi phạm hành chính theo Nghị định số 63/2019/NĐ-CP ngày 11/7/2019 của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực quản lý, sử dụng tài sản công, thực hành tiết kiệm, chống lãng phí. Đồng thời, cần xem xét trách nhiệm của chủ đầu tư khi đánh giá, xếp loại công chức và bình xét các danh hiệu thi đua, khen thưởng hàng năm.
4. Cắt giảm quy trình, thủ tục kiểm soát, thanh toán bồi thường giải phóng mặt bằng
Căn cứ theo Khoản 3, Điều 10 của Nghị định số 99, “mức vốn tạm ứng tối đa đối với công việc bồi thường, hỗ trợ và tái định cư không vượt quá phương án bồi thường, hỗ trợ và tái định cư đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt”. Trong trường hợp đơn vị, tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, hỗ trợ và tái định cư chi trả thì tổ chức này cần mở tài khoản tiền gửi tại cơ quan kiểm soát và thanh toán để tiếp nhận vốn tạm ứng do chủ đầu tư chuyển đến để thực hiện chi trả.
Trong thực tiễn tổ chức thực hiện việc tạm ứng, thanh toán chi phí bồi thường, hỗ trợ và tái định cư tại cơ quan KBNN cấp tỉnh đã phát sinh các trường hợp:
- Chủ đầu tư mở tài khoản dự toán tại KBNN cấp tỉnh và thực hiện chi trả trực tiếp cho người thụ hưởng, đảm bảo nhanh chóng, thuận lợi và đúng quy định pháp luật.
- Chủ đầu tư thỏa thuận với tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, hỗ trợ và tái định cư để thực hiện chi trả cho người dân. Theo đó, tài khoản tiền gửi được mở tại KBNN cấp huyện để tiếp nhận vốn tạm ứng từ chủ đầu tư chuyển đến.
Theo quy định tại Điều 9 Nghị định số 99, tại KBNN cấp tỉnh khi chủ đầu tư đề nghị rút vốn tạm ứng từ tài khoản dự toán sang tài khoản tiền gửi (để chuyển về tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, hỗ trợ và tái định cư tại KBNN cấp huyện) đã cung cấp đầy đủ hồ sơ pháp lý quy định tại Khoản 1 (hồ sơ gửi lần đầu), Khoản 2 (hồ sơ gửi từng lần tạm ứng) và Điểm b, Khoản 3 (hồ sơ thanh toán). Tuy nhiên, tại Khoản 5 (hồ sơ đối với các khoản chi từ tài khoản tiền gửi), khi tổ chức làm nhiệm vụ bồi thường, hỗ trợ và tái định cư rút vốn từ tài khoản tiền gửi tại KBNN cấp huyện cũng phải cung cấp hồ sơ pháp lý và thủ tục tương tự như tại KBNN cấp tỉnh.
Như vậy, cùng một khoản chi và cùng một chủ đầu tư, nhưng khi rút vốn (tạm ứng, thanh toán) lại phát sinh 2 lần, làm tăng thêm thủ tục hành chính không cần thiết. Bởi vì từ khi tạm ứng và thanh toán tạm ứng đều đã được thực hiện một cách chặt chẽ, đúng quy trình và thủ tục tại KBNN cấp tỉnh, không nhất thiết phải thực hiện lại một lần nữa tại KBNN cấp huyện.
Mặt khác, tại KBNN cấp huyện, từ khi đơn vị giao dịch rút vốn tạm ứng và thanh toán tạm ứng trên tài khoản tiền gửi, quá trình này chỉ có thể theo dõi bằng thủ công, dẫn đến phát sinh thêm quy trình, thủ tục, mất rất nhiều thời gian và gây khó khăn cho công chức KBNN cũng như đơn vị giao dịch. Do đó, việc thực hiện cắt giảm thủ tục kiểm soát và thanh toán vốn bồi thường, hỗ trợ và tái định cư tại KBNN cấp huyện chính là giải pháp phù hợp với thực tiễn hiện nay tại địa phương. Đồng thời, điều này cũng phù hợp với chỉ đạo của Thủ tướng Chính phủ tại Điểm c, Khoản 2 Chỉ thị số 12/CT-TTg ngày 21/4/2024 về các nhiệm vụ và giải pháp trọng tâm nhằm thúc đẩy phát triển kinh tế xã hội.
Tài liệu tham khảo:
- Luật Quy hoạch số 21/2017/QH14;
- Nghị định số 99/2021/NĐ-CP ngày 11/11/2021 của Chính phủ quy định về quản lý, thanh toán, quyết toán dự án sử dụng vốn đầu tư công;
- Nghị định số 63/2019/NĐ-CP ngày 11/7/2019 của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực quản lý, sử dụng tài sản công; thực hành tiết kiệm, chống lãng phí;
- Nghị quyết số 61/2022/QH15 ngày 16/6/2022 của Quốc hội Khóa 15 tiếp tục tăng cường hiệu lực, hiệu quả thực hiện chính sách, pháp luật về quy hoạch và một số giải pháp tháo gỡ khó khăn, vướng mắc, đẩy nhanh tiến độ lập và nâng cao chất lượng quy hoạch thời kỳ 2021–2030;
- Công văn số 3563/BTC-ĐT ngày 04/4/2024 của Bộ Tài chính về đánh giá việc triển khai thực hiện Nghị định số 99.
THS. NGUYỄN CÔNG ĐIỀU