LỜI MỞ ĐẦU
Xuất phát từ tình hình thực tiễn công tác kiểm soát chi vốn ODA, vốn vay ưu đãi nước ngoài vẫn còn một số khó khăn, vướng mắc làm chậm tiến độ giải ngân, giảm hiệu quả sử dụng nguồn vốn, việc nghiên cứu, đề xuất giải pháp phù hợp đẩy mạnh tiến độ giải ngân và cải thiện, nâng cao hiệu quả kiểm soát, sử dụng nguồn vốn vay ODA, vốn vay ưu đãi nước ngoài trong những năm tiếp theo là rất cần thiết
Giai đoạn 2016 – 2019, tổng số vốn đầu tư xây dựng cơ bản giải ngân là 1.068.394 tỷ đồng/ 1.339.225 tỷ đồng kế hoạch Chính phủ giao; trong đó số vốn trong nước là 979.183 tỷ đồng/1.215.303 tỷ đồng, số vốn ngoài nước là 89.211tỷ đồng/123.922 tỷ đồng kế hoạch Chính phủ giao. Như vậy, số vốn nước ngoài (vốn ODA) giải ngân chiếm tỷ lệ nhỏ, chỉ chiếm khoảng 9,1% so với số vốn trong nước. Thực hiện nhiệm vụ được Chính phủ giao, công tác kiểm soát chi nguồn vốn NSNN qua KBNN trong các năm qua luôn đạt được kết quả đáng khích lệ, tỷ lệ giải ngân hằng năm luôn ở mức cao, tuy nhiên vốn vay ODA, vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài có tỷ lệ giải ngân chưa đồng đều, có chiều hướng sụt giảm qua các năm.
Cụ thể: Vốn NSNN (nguồn vốn trong nước) năm 2016 đạt 87% kế hoạch giao, năm 2017 đạt 85% kế hoạch giao, năm 2018 đạt 81% kế hoạch giao và năm 2019 đạt 81,3% kế hoạch giao. Trong khi đó, vốn vay ODA, vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài (vốn ngoài nước) năm 2016 đạt 104% kế hoạch giao, năm 2017 đạt 84% kế hoạch giao, năm 2018 đạt 40% kế hoạch giao và năm 2019 đạt 56% kế hoạch giao. Tỷ lệ giải ngân vốn ngoài nước so với vốn trong nước, năm 2016 chiếm 14,1%, năm 2017 chiếm 15,7%, năm 2018 chiếm 5,4% và năm 2019 chiếm 7,6%.
NGUYÊN NHÂN
Số liệu thống kê cho thấy, tình hình giải ngân vốn nước ngoài những năm gần đây chậm, do vậy, Chính phủ Việt Nam không thực hiện được cam kết giải ngân với nhà tài trợ, nhiều dự án do không giải ngân được phải xin gia hạn (kéo dài) thời gian hiệp định vay… dẫn đến sử dụng vốn vay không hiệu quả. Qua nghiên cứu, đánh giá, nguyên nhân chủ yếu của tình trạng trên được phân chia thành 03 nhóm:
Do thủ tục phân bổ kế hoạch đầu tư công:
Công tác phân bổ kế hoạch đầu tư công trung hạn cho các dự án sử dụng vốn vay ODA còn chậm, phân bổ kế hoạch đầu tư hằng năm chưa kịp thời; giao kế hoạch không phù hợp với hiệp định vay và khả năng thực hiện của dự án như: Dự án giao kế hoạch thấp hơn nhu cầu thực tế giải ngân của dự án; dự án khả năng thực hiện thấp nhưng kế hoạch giao cao hơn khả năng thực hiện; có dự án hiệp định vay đã kết thúc nhưng vẫn giao kế hoạch…
Do công tác giải ngân và rút vốn vay:
Sự tách biệt giữa cơ quan kiểm soát chi (KBNN) và cơ quan thanh toán (ngân hàng phục vụ) đối với vốn ODA (sử dụng ngân hàng thương mại mở tài khoản tạm ứng cho dự án) phát sinh hạn chế trong quá trình giải ngân vốn vay ODA: Thời gian thực hiện kiểm soát, thanh toán dài hơn so với thời gian kiểm soát thanh toán vốn trong nước. Cụ thể: Đối với vốn trong nước do KBNN nơi giao dịch là cơ quan thực hiện kiểm soát, thanh toán, chuyển tiền cho nhà cung cấp hàng hóa dịch vụ nên quy trình thực hiện chỉ mất 3 ngày làm việc kể từ ngày chủ đầu tư gửi đầy đủ hồ sơ ra KBNN nơi giao dịch đến khi nhà thầu nhận tiền thanh toán. Trong khi đó, trình tự, thủ tục thanh toán đối với vốn vay ODA phải qua hai cơ quan tham gia quá trình kiểm soát: KBNN thực hiện kiểm soát, xác nhận các khoản chi hợp lệ (3 ngày làm việc), sau đó chủ đầu tư chuyển kết quả kiểm soát chi sang ngân hàng thương mại để thực hiện giao dịch chuyển tiền cho đơn vị thụ hưởng nên thời gian kiểm soát, thanh toán, chuyển tiền thanh toán từ tài khoản tạm ứng cho nhà cung cấp (kể từ ngày chủ đầu tư gửi đủ hồ sơ ra KBNN nơi giao dịch đến khi nhà thầu nhận tiền thanh toán) hơn 03 ngày làm việc so với thời gian kiểm soát, thanh toán vốn trong nước.
Có sự tách biệt giữa cơ quan kiểm soát chi KBNN (thực hiện kiểm soát, xác nhận các khoản chi hợp lệ) và cơ quan ký duyệt đơn rút vốn vay gửi nhà tài trợ (Cục Quản lý nợ và Tài chính đối ngoại) nên trong quy trình thanh toán, chủ đầu tư phải gửi hai bộ hồ sơ cho hai cơ quan riêng biệt là KBNN và Cục Quản lý nợ và Tài chính đối ngoại để thực hiện giải ngân cho dự án. Quy trình này làm tăng thủ tục hành chính, tăng chi phí quản lý của dự án: Chi phí đi lại, lệ phí chuyển tiền thanh toán, chi phí văn phòng phẩm của chủ đầu tư, tăng chi phí xã hội… việc quản lý giải ngân theo kế hoạch vốn giao hằng năm của KBNN gặp khó khăn.
Cơ chế chính sách:
Khung pháp lý cho hoạt động quản lý nguồn vốn ODA còn có sự khác biệt với khung pháp lý cho hoạt động vốn NSNN trong quản lý dòng tiền. Đối với vốn NSNN, kế hoạch vốn và nguồn vốn được thực hiện tại KBNN theo vòng khép kín: Từ khi dự án được giao kế hoạch vốn, đến việc kiểm soát các khoản chi, sau đó chuyển tiền cho đơn vị thụ hưởng được gắn liền với nhau thành chuỗi khép kín, liên hoàn và được thực hiện tại KBNN. Đối với vốn ODA, quy định kế hoạch vốn và nguồn vốn được thực hiện 2 kênh khác nhau: Kế hoạch vốn giao KBNN làm căn cứ để KBNN thực hiện kiểm soát các khoản chi phí, nguồn vốn được nhà tài trợ chuyển tiền qua kênh ngân hàng thương mại.
Thực tế cho thấy, công tác xây dựng cơ chế chính sách vẫn còn một số hạn chế như: Tư duy trong xây dựng và tổ chức thực hiện thể chế phù hợp với yêu cầu phát triển của xã hội còn chậm, sức ỳ còn lớn; quản lý nhà nước còn nhiều bất cập, chưa theo kịp diễn biến thực tế; phân công, phân cấp nhiệm vụ trong công tác giải ngân vốn vay ODA của còn có sự chồng chéo, chưa đổi mới cho phù hợp với yêu cầu cải cách đổi mới, làm việc hiệu quả chất lượng đầu ra trong các cơ quan hành chính nhà nước và toàn xã hội.
GIẢI PHÁP THÁO GỠ KHÓ KHĂN
Với mục tiêu tạo thuận lợi hơn nữa cho các đơn vị sử dụng ngân sách, các chủ dự án, ban quản lý dự án trong việc giao dịch về kiểm soát chi và giải ngân vốn ODA, vốn vay ưu đãi qua hệ thống KBNN, cải cách thủ tục hành chính, đơn giản hồ sơ, chứng từ kiểm soát chi, giảm thiểu thủ tục hành chính tiến tới rút ngắn thời gian giải quyết hồ sơ chứng từ giải ngân và hạch toán ghi thu, ghi chi vốn ODA qua hệ thống KBNN, nâng cao hiệu quả sử dụng vốn vay ODA và vay ưu đãi từ các nhà tài trợ nước ngoài trong quản lý nhà nước… chúng tôi đề xuất giải pháp tháo gỡ, phân chia thành 02 giai đoạn như sau:
Giai đoạn 1: Xây dựng đề xuất phương án thống nhất đầu mối mở tài khoản nguồn vốn ODA tại KBNN
Đề xuất Chính phủ, Bộ Tài chính cho phép tập trung nguồn vốn vay ODA, vay ưu đãi nước ngoài thông qua tài khoản tạm ứng tại KBNN, do KBNN quản lý, kiểm soát chi và thanh toán cho dự án; theo đó các chủ dự án được mở tài khoản nguồn vốn (tài khoản tạm ứng hay còn gọi là tài khoản chỉ định) tại KBNN nơi chủ dự án giao dịch với KBNN, để tiếp nhận nguồn vốn ODA, vốn vay ưu đãi từ nhà tài trợ chuyển về thanh toán cho các hạng mục chi tiêu của dự án. Đối với các hình thức rút vốn khác như: Rút vốn thanh toán trực tiếp, rút vốn thanh toán theo thư cam kết hoặc không cần cam kết thì chủ dự án vẫn thực hiện rút vốn trực tiếp từ các nhà tài trợ thanh toán, chuyển tiền cho đơn vị thụ hưởng trên cơ sở kết quả kiểm soát, xác nhận của KBNN. Phương án tập trung nguồn vốn vay ODA, vay ưu đãi nước ngoài thông qua tài khoản tạm ứng tại KBNN giúp giảm bớt một đầu mối (ngân hàng thương mại) tham gia vào quá trình rút vốn vay và giải ngân vốn vay cho chương trình, dự án đầu tư từ nguồn ODA. Nói cách khác, khi thanh toán các khoản chi phí cho đơn vị thụ hưởng bằng nguồn vốn vay và vốn đối ứng, chủ dự án chỉ cần giao dịch KBNN và Cục Quản lý nợ và Tài chính đối ngoại để thực hiện thanh toán vốn cho dự án từ khi bắt đầu triển khai dự án cho đến khi dự án hoàn thành đưa vào sử dụng.
Bên cạnh đó, phương án còn giảm thiểu các rủi ro do các khoản chi không đúng đối tượng, nội dung chi của chủ dự án trong trường hợp chủ đầu tư chi trước kiểm soát chi sau (chủ đầu tư thực hiện chuyển tiền cho các nhà thầu sau đó mang hồ sơ ra KBNN thực hiện kiểm soát chi); đồng thời các bước như: Kiểm soát chi, thanh toán cho nhà thầu, thực hiện ghi thu ghi chi được thực hiện khép kín tại KBNN giúp rút ngắn thời gian thực hiện từ 06 ngày xuống còn 03 ngày; giảm thủ tục hành chính, tiết kiệm được chi phí nhân công, chi phí hành chính cho dự án… Đây là một trong những bước đi đầu tiên, là cơ sở để tiến tới xây dựng “Kho bạc điện tử”. Để thực hiện được phương án trên, chúng tôi kiến nghị Bộ Tài chính cho phép KBNN cấp tỉnh mở tài khoản tiền gửi thanh toán ngoại tệ tại ngân hàng thương mại cổ phần nơi KBNN tỉnh đã triển khai thanh toán song phương điện tử bằng VNĐ (Vietcombank, Vietinbank…), đồng thời để xuất xây dựng một số quy trình nghiệp vụ tại KBNN như: Quy trình tiếp nhận vốn vay ODA của dự án mở tài khoản tại KBNN nơi giao dịch; quy trình mở tài khoản cho dự án tại KBNN; quy trình tiếp nhận vốn vay ODA, vốn viện trợ từ nhà tài trợ (hình thức giải ngân qua tài khoản tạm ứng); quy trình kiểm soát, thanh toán, hạch toán vốn ODA từ tài khoản tạm ứng (tài khoản chỉ định) của dự án mở tại KBNN nơi giao dịch.
Ngoài ra, chúng tôi đề xuất phương án sao kê tài khoản tiền gửi ngoại tệ của dự án (tài khoản tạm ứng/ tài khoản chỉ định), đồng thời đề xuất giải pháp về công nghệ thông tin KBNN, Cục Công nghệ thông tin KBNN tiến hành xây dựng phần mềm để đáp ứng được báo cáo liệt kê chứng từ đáp ứng yêu cầu sao kê tài khoản chỉ định theo yêu cầu của nhà tài trợ (liệt kê theo các chỉ tiêu chi tiết theo từng tài khoản, ngày chi, nội dung chi, số tiền ngoại tệ, tỷ giá, tương ứng VNĐ…). Theo đó, đề xuất KBNN phối hợp với Vietcombank, Vietinbank chỉ đạo, hỗ trợ chi nhánh trên địa bàn thực hiện kết nối thanh toán song phương điện tử với KBNN tỉnh.
Giai đoạn 2: Xây dựng phương án thống nhất đầu mối triển khai thực hiện giải ngân vốn vay ODA và vay ưu đãi tại KBNN (thống nhất đầu mối)
Tập trung, thống nhất giao cho KBNN thực hiện cả nhiệm vụ kiểm soát chi và nhiệm vụ triển khai các thủ tục giải ngân vốn ODA, vốn vay ưu đãi từ nhà tài trợ nước ngoài. Cụ thể: Chuyển nhiệm vụ tổ chức thực hiện, công tác giải ngân và sử dụng nguồn vốn vay nước ngoài của Chính phủ từ Cục Quản lý nợ và Tài chính đối ngoại sang KBNN. Theo đó, công tác giải ngân giao cho hai đơn vị thực hiện như sau: Cục Quản lý nợ và Tài chính đối ngoại (Bộ Tài chính) thực hiện giám sát công tác giải ngân vốn vay ODA; KBNN triển khai thực hiện giải ngân cho dự án từ khi hiệp định vay vốn có hiệu lực (bao gồm cả xét duyệt đơn rút vốn gửi nhà tài trợ và thông qua hợp đồng thanh toán L/C). KBNN giao công chức (công chức chuyên quản dự án) kiểm soát chi, thanh toán, hạch toán cho dự án thực hiện kiểm soát thanh toán vốn ODA bao gồm cả phần ký duyệt đơn rút vốn gửi nhà tài trợ và thông qua hợp đồng thanh toán L/C.
Với phương án thống nhất đầu mối giúp quá trình giải ngân vốn ODA được kiểm soát chặt chẽ hơn, vốn vay ưu đãi từ nhà tài trợ nước ngoài, không vượt dự toán, kế hoạch vốn đầu tư được cấp có thẩm quyền giao; việc rút vốn vay từ nhà tài trợ sát với tiến độ thực hiện dự án, nâng cao hiệu quả sử dụng vốn vay ODA cho dự án. KBNN là đơn vị trực tiếp thực hiện nhiệm vụ kiểm soát chi, nắm rất vững dự toán, kế hoạch vốn năm được giao cho dự án, hiểu rõ tiến độ triển khai dự án như: Đã có mặt bằng, đã ký hợp đồng thi công… nên việc kiểm soát, xác nhận đề nghị tạm ứng, thanh toán cũng như phê duyệt đơn rút vốn gửi nhà tài trợ đều được kiểm soát trong phạm vi dự toán, kế hoạch vốn năm đã được phê duyệt, hạn chế được tình trạng dự án rút vốn vay về tài khoản tạm ứng nhưng một năm sau vẫn chưa giải ngân được cho dự án, trong khi đó Chính phủ đã trả lãi khoản vay…
Thủ tục hành chính được cải cách đáng kể, giảm các khâu trung gian khi chủ dự án chỉ cần đến giao dịch với KBNN để thực hiện giải ngân vốn cho dự án, bao gồm cả vốn vay ODA và vốn đối ứng (trừ trường hợp giải ngân theo hình thức cam kết), đồng thời giúp tinh gọn biên chế theo hướng chuyên sâu, chất lượng hiệu quả. Kéo theo đó sẽ giảm, tiết kiệm chi hành chính cho, chi phí quản lý dự án cho NSNN do hồ sơ ban đầu và hồ sơ giải ngân chủ dự án chỉ phải gửi 01 bộ đến KBNN để thực hiện kiểm soát chi.
KIẾN NGHỊ
Để thực hiện được phương án đã đề xuất cần phải có những điều kiện cụ thể, theo đó chúng tôi kiến nghị một số nội dung sau:
Kiến nghị Chính phủ hài hòa thủ tục giải ngân vốn ngoài nước và vốn trong nước, cụ thể: Quy định về việc mở tài khoản tạm ứng của các dự án sử dụng vốn vay ODA chỉ mở tại KBNN trong Nghị định về quản lý vốn ODA và vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài (hiện nay Nghị định số 56/2020/NĐCP ngày 25/5/2020 của Chính phủ về quản lý và sử dụng vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và vốn vay ưu đãi của nhà tài trợ nước ngoài quy định mở cả ngân hàng phục vụ).
Kiến nghị với Bộ Tài chính: Sửa đổi bổ sung Thông tư số 58/2019/ TT-BTC ngày 30/8/2019 của Bộ Tài chính quy định về quản lý và sử dụng tài khoản của KBNN mở tại Ngân hàng Nhà nước Việt Nam và các ngân hàng thương mại thì KBNN cấp tỉnh chỉ mở tài khoản ngoại tệ tại ngân hàng thương mại trên địa bàn khi phát sinh giao dịch thu chi ngân quỹ nhà nước bằng ngoại tệ. Theo đó, chúng tôi đề xuất cho phép KBNN cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương được phép mở tài khoản tiền thanh toán ngoại tệ tại ngân hàng thương mại trên địa bàn.
Kiến nghị điều chỉnh lại nhiệm vụ của Cục Quản lý nợ và Tài chính đối ngoại và nhiệm vụ của KBNN, cụ thể: Chuyển nhiệm vụ quy định tại Khoản 2.6, Điều 2 Quyết định số 988/QĐ-BTC ngày 10/6/2019 của Bộ Tài chính quy định chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của Cục Quản lý nợ và Tài chính đối ngoại sang nhiệm vụ của KBNN thực hiện; giao nhiệm vụ triển khai thực hiện giải ngân vốn vay ODA vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài cho KBNN thực hiện.
Kiến nghị với KBNN: Rà soát, đào tạo, bồi dưỡng nghiệp vụ kiểm soát chi, giải ngân vốn vay ODA và vay ưu đãi. Đào tạo trình độ ngoại ngữ (tiếng Anh) về lĩnh vực tài chính, thanh toán quốc tế cho công chức phòng Kiểm soát chi chuyên quản dự án sử dụng vốn ODA, đồng thời tiếp tục rà soát, hoàn thiện, nâng cấp mở rộng hơn nữa các chương trình ứng dụng công nghệ thông tin để đáp ứng yêu cầu quản lý, kiểm soát chi và giải ngân các nguồn vốn ODA qua KBNN. Cụ thể: Nâng cấp hệ thống TABMIS; đẩy nhanh tiến độ xây dựng, nâng cấp Chương trình Tổng hợp báo cáo tình hình thanh toán vốn đầu tư thành một chương trình hoàn chỉnh về quản lý, thanh toán vốn đầu tư với đầy đủ các chức năng, kết nối với TABMIS và quản lý dữ liệu tập trung, kiểm soát thanh toán theo kế hoạch hằng năm và kế hoạch đầu tư công trung hạn 5 năm; phát triển và sử dụng có hiệu quả Chương trình Thanh toán song phương điện tử với ngân hàng, cho phép thanh toán với nhiều loại đồng tiền khác nhau; xây dựng chương trình ứng dụng trao đổi thông tin với khách hàng thông qua việc báo nợ, báo có, sao kê tài khoản, nhắn tin thông báo sự biến động của tài khoản khi phát sinh một khoản chi tiêu…
TÀI LIỆU THAM KHẢO
- Luật Đầu tư công 49/2014/QH13.
- Luật NSNN 83/2015/QH13.
- Luật Quản lý nợ công 20/2017/QH13.
- Nghị định số 16/2016/NĐ-CP ngày 16/3/2016 của Thủ tướng chính phủ về quản lý và sử dụng vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA)và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài.
- Nghị định số 132/2018/NĐ-CP sửa đổi bổ sung một số điều của Nghị định số 16/2016/NĐ-CP ngày 16/3/2016 của Chính phủ về quản lý và sử dụng vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA)và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài.
- Thông tư số 08/2016/TT-BTC ngày 18/01/2016 của Bộ Tài chính quy định chế độ quản lý thanh toán vốn đầu tư sử dụng nguồn vốn NSNN.
- Thông tư số 108/2016//TT-BTC ngày 30/6/2016 sửa đổi, bổ sung một số điều của Thông tư số 08/2016/TT-BTC ngày 18/01/2016 của Bộ Tài chính quy định về quản lý, thanh toán vốn đầu tư sử dụng nguồn vốn NSNN.
- Thông tư số 52/2018/TT-BTC ngày 24/5/2018 của Bộ Tài chính sửa đổi, bổ sung một số điều của Thông tư số 08/2016/TT-BTC ngày 18/01/2016 của Bộ Tài chính quy định về quản lý, thanh toán vốn đầu tư sử dụng nguồn vốn NSNN; Thông tư số 108/TT-BTC ngày 30/6/2016 của Bộ Tài chính sửa đổi, bổ sung một số điều của Thông tư số 08/2016/TT-BTC ngày 18/01/2016 của Bộ Tài chính.
- Thông tư số111/2016/TT-BTC ngày 30/6/2016 của Bộ Tài chính quy định về quản lý tài chính đối với các chương trình, dự án sử dụng nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và vốn vay ưu đãi của các nhà tài trợ nước ngoài.
- Quyết định số 26/2015/QĐ-TTg ngày 08/7/2015 của Thủ tướng chính phủ Quy định chức năng nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của KBNN thuộc Bộ Tài chính.
- Đề án “Tăng cường quản lý tài chính các chương trình, dự án sử dụng vốn ODA, vay ưu đãi của các nhà tài trợ” năm 2016 của Hoàng Hải.
TRẦN THỊ ĐỊNH
