Mặc dù đã được hướng dẫn khá chi tiết bởi hệ thống các Nghị định, Thông tư, nhưng công tác chi chuyển nguồn NSNN còn gặp một số khó khăn. Trong bài viết, tác giả đã chỉ ra những vướng mắc và biện pháp tháo gỡ cho những năm tiếp theo.
Trước khi có Luật NSNN năm 2015, chi chuyển nguồn ngân sách được thực hiện theo quy định tại Nghị định số 60/2003/NĐ-CP ngày 06/06/2003 của chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật NSNN năm 2002; Thông tư số 108/2008/ TT-BTC ngày 18/11/2008 của Bộ Tài chính và các văn bản hướng dẫn khác. Luật NSNN năm 2015 đã quy định rõ nguyên tắc và các nội dung được chuyển nguồn. Việc thể chế hóa quy định này trong văn bản luật đã góp phần nâng cao trách nhiệm trong quản lý NSNN, hạn chế chuyển nguồn để tăng hiệu quả sử dụng NSNN, bố trí ngân sách sát với khả năng thực hiện, tăng cường hiệu quả điều hành ngân sách theo dự toán được giao ngay từ đầu năm…
Một số bất cập tồn tại trong công tác chi chuyển nguồn
Mặc dù các văn bản hướng dẫn về công tác chi chuyển nguồn ngân sách đã được quy định rõ, song trong quá trình thực hiện, công tác chi chuyển nguồn cũng còn những bất cập, tồn tại. Đó là:
Luật đã quy định các trường hợp cụ thể được chuyển nguồn. Như vậy là không có ngoại lệ. Tuy nhiên, trên thực tế, năm 2017 sẽ phát sinh yêu cầu xử lý chuyển nguồn chi thường xuyên ở rất nhiều đơn vị, như nguồn chi thường xuyên để duy tu, bảo dưỡng… cơ sở vật chất hiện có (thường gọi là vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư); các khoản chi không phải mua sắm trang thiết bị, nhưng cũng phải ký hợp đồng mua sắm và đang trong thời hạn thực hiện hợp đồng, như mua sắm trang phục của Tòa án, Viện kiểm sát nhân dân tối cao; các khoản kinh phí thực hiện chính sách, chế độ nhưng chưa kịp phân bổ cho đơn vị, mà dư ở cấp ngân sách…
Bên cạnh đó, có thể xảy ra tình trạng, có những nguồn kinh phí do cơ quan tài chính quản lý chưa phân bổ, cơ quan tài chính có văn bản đề nghị, KBNN vẫn thực hiện chuyển nguồn. Lý do này xuất phát từ việc quy định về chi chuyển nguồn còn nhiều rắc rối, phức tạp, chưa hướng dẫn cụ thể các trường hợp nên xảy ra tình trạng có nơi chưa hiểu đúng nên đưa vào chi chuyển nguồn không đúng với quy định; có nơi cố tình hiểu sai đưa vào chi chuyển nguồn dẫn đến không phản ánh đúng số thực thu, thực chi ngân sách trên báo cáo quyết toán ngân sách hằng năm. Mặt khác, nguồn kinh phí còn lại đã hết nhiệm vụ chi nhưng vẫn đưa vào chi chuyển nguồn để chứng minh cho việc đã sử dụng hết dự toán được giao và để có cơ sở lập dự toán năm sau cao hơn năm trước.
Về công tác hạch toán kế toán chi chuyển nguồn ngân sách:
Theo quy định tại Công văn số 17676/BTC-KBNN ngày 27/12/2017 của Bộ Tài chính hướng dẫn khóa sổ kế toán niên độ 2017 trên TABMIS (Công văn 17676) quy định: “Đối với số vốn tạm ứng theo chế độ chưa thu hồi không đưa vào quyết toán niên độ ngân sách của năm quyết toán. Sau thời gian chỉnh lý quyết toán, số dư tạm ứng theo chế độ chưa thu hồi còn lại được chuyển sang ngân sách năm sau để thu hồi tạm ứng”. Số thực chi hay số tạm ứng về cơ bản là nguồn tiền đã đi ra khỏi ngân sách, nhưng đối với số tạm ứng chưa thu hồi thì lại hạch toán tài khoản chi ngân sách (tạm ứng) vừa hạch toán chi chuyển nguồn sang năm sau. Vô hình trung, một khoản chi ngân sách nhưng lại phải chi từ ngân sách trong 1 năm đến 2 lần, tạo ra hư số trong tổng thu, tổng chi ngân sách hằng năm.
Về thời gian chi chuyển nguồn:
Theo quy định, sau ngày 15/03 KBNN không xác nhận, không hạch toán chuyển nguồn sang năm sau cho các cơ quan, đơn vị. Tuy nhiên, thực tế thì những nguồn kinh phí như: Nguồn trái phiếu Chính phủ, các nguồn vốn Chương trình mục tiêu quốc gia, số bổ sung hụt thu của ngân sách cấp trên cho cấp dưới… trước khi chuyển nguồn, phải có ý kiến của cơ quan kế hoạch đầu tư, nên việc chuyển nguồn có thể kéo dài đến tháng 4 hoặc tháng 5 mới thực hiện được.
Các văn bản hướng dẫn chi chuyển nguồn ngân sách quy định ở nhiều các văn bản pháp luật khác nhau ở nhiều thời điểm khác nhau, do vậy có nhiều quy định chồng chéo rất khó cho việc tra cứu và thực hiện trên thực tế. Chẳng hạn: Công văn 17676 quy định: “Chi đầu tư phát triển thực hiện chuyển sang năm 2018 theo quy định tại Điều 76 Luật Đầu tư công và Điều 64 Luật NSNN.
Cụ thể: Đối với dự án sử dụng vốn NSNN năm 2017 (bao gồm cả vốn trái phiếu Chính phủ, vốn trái phiếu chính quyền địa phương), thời gian giải ngân kế hoạch đầu tư công năm 2017 được kéo dài đến hết ngày 31/12/2018; nhưng khi thực hiện đối với nguồn vốn ngân sách trung ương, các đơn vị phải tuân thủ đúng quy định tại Tiết b, Khoản 3, Điều 46, Nghị định số 77/2015/NĐ-CP ngày 10/09/2015 của Chính phủ Về kế hoạch đầu tư công trung hạn và hằng năm (Nghị định 77)”.
Tuy nhiên, theo Công văn 17676 quy định: “Đối với dự án sử dụng vốn NSNN năm 2017 (bao gồm cả vốn trái phiếu Chính phủ, vốn trái phiếu chính quyền địa phương), thời gian giải ngân kế hoạch đầu tư công năm 2017 được kéo dài đến hết ngày 31/12/2018; nhưng khi thực hiện đối với nguồn vốn ngân sách trung ương, các đơn vị phải tuân thủ đúng quy định tại Tiết b, Khoản 3, Điều 46, Nghị định 77 (tức là các đơn vị sử dụng ngân sách (gồm cả chủ đầu tư) thuộc NSTW phải được Bộ kế hoạch và Đầu tư thông báo cho phép kéo dài thời gian thực hiện và giải ngân sang năm 2018)”.
Đánh giá về mức độ chi chuyển nguồn trong những năm qua nhiều chuyên gia tài chính cho rằng, nguyên nhân chính là số tạm ứng đầu tư xây dựng cơ bản chiếm tỷ trọng khá lớn chưa thu hồi phải chuyển nguồn tăng khá cao, thậm chí có những khoản tạm ứng vốn đầu tư xây dựng cơ bản từ năm 2004 đến nay vẫn chưa thanh toán. Ngoài ra, có chương trình kéo dài nhiều năm như chương trình bố trí dân cư, giải quyết việc làm… cũng làm chi chuyển nguồn kéo dài. Riêng phần chi chuyển nguồn từ các chương trình mục tiêu quốc gia vẫn còn khá cao.
Số chi NSNN phải là số NSNN thực tế đã xuất ra khỏi ngân quỹ nhà nước, đã sử dụng, có đầy đủ hồ sơ chứng từ và nhiệm vụ đã được hoàn thành chứ không phải là số chưa thực sự xuất ngân quỹ ra khỏi KBNN như số chi chuyển nguồn. Chắc chắn, số liệu chi NSNN được hạch toán và quyết toán như vậy, sẽ phản ánh không chính xác về tình hình chi NSNN, ảnh hưởng công tác điều hành và tính phù hợp với thông lệ quốc tế về quản lý NSNN.
Vậy, làm thế nào hạn chế bớt khoản chi chuyển nguồn là điều được nhiều người quan tâm. Có ý kiến cho rằng để có giải pháp phù hợp và hiệu quả, cơ quan tài chính các cấp cần phân tích rõ nguyên nhân làm tăng khoản chi chuyển nguồn, nhất là các khoản chi tạm ứng vốn đầu tư và một số nhiệm vụ chi thường xuyên để có biện pháp hạn chế trong những năm sau. Các ngành chức năng sớm rà soát lại, có đánh giá và phân tích cụ thể nguyên nhân, xác định rõ trách nhiệm của các cấp, các ngành liên quan và có giải pháp xử lý kiên quyết hơn nhằm nâng cao chất lượng xây dựng dự toán, nâng cao hiệu quả quản lý điều hành trong việc sử dụng NSNN để hạn chế tối đa khoản chi chuyển nguồn ngân sách trong những năm sau.
Một số đề xuất hạn chế tồn tại bất cập trong chi chuyển nguồn ngân sách
Từ một số phân tích những tồn tại, bất cập nêu ở trên, nhằm tiếp tục hoàn thiện quy định về chi chuyển nguồn ngân sách để đảm bảo hiệu lực và hiệu quả NSNN góp phần thúc đẩy phát triển kinh tế – xã hội, đảm bảo tính minh bạch bền vững của NSNN, tác giả mạnh dạn đưa ra một số đề xuất như sau:
Nghiên cứu hoàn thiện các quy định về các khoản chi chuyển nguồn theo hướng chỉ quy định cụ thể những nội dung được phép quyết toán ngân sách gắn với điều kiện để được quyết toán trong năm ngân sách, nhiệm vụ chuyển năm sau do ngân sách năm sau đảm nhận.
Đối với các nhiệm vụ đã được giao dự toán chi NSNN và đã được phân bổ trên hệ thống TABMIS như: Chi đầu tư phát triển thực hiện theo quy định tại Điều 76 Luật Đầu tư công và Điều 64 Luật NSNN năm 2015; kinh phí của các đơn vị thực hiện chế độ tự chủ, kinh phí thực hiện chính sách tiền lương, kinh phí nghiên cứu khoa học, căn cứ vào bản đối chiếu của đơn vị sử dụng ngân sách, KBNN tự chuyển dự toán và hạch toán chuyển nguồn sang năm sau.
Đồng thời quy định bổ sung các nội dung được chi chuyển nguồn căn cứ vào thực tế triển khai năm qua như đã nêu. Còn các nguồn chưa phân bổ do cơ quan tài chính quản lý, thực hiện hạch toán chuyển vào kết dư ngân sách và phân bổ khi đơn vị sử dụng ngân sách có nhu cầu sử dụng.
Tình trạng không sử dụng hết vốn, nợ tạm ứng chưa thu hồi buộc phải chuyển nguồn vốn sang năm sau là vấn đề rất đáng lo ngại trong quản lý, sử dụng vốn ngân sách. Vì vậy, các cơ quan quản lý cần có những biện pháp quyết liệt đối với các khoản tạm ứng chưa thu hồi.
Trường hợp tạm ứng đúng quy định như:
theo thời gian cam kết của hợp đồng, tạm ứng đền bù giải tỏa… thì chỉ chuyển số dự toán và số tạm ứng sang năm và quyết toán vào năm thu hồi tạm ứng, không thực hiện hạch toán chi chuyển nguồn dẫn đến “trùng chi”.
Căn cứ quyết định giao dự toán NSNN hằng năm của Thủ tướng Chính phủ, UBND và hướng dẫn của Bộ Tài chính thực hiện phân bổ, giao dự toán cho các đơn vị trực thuộc và cấp dưới theo đúng thời hạn quy định của Luật NSNN để các đơn vị chủ động tổ chức thực hiện ngay từ đầu năm, tránh dồn vào cuối năm.
Trường hợp cần điều chỉnh, bổ sung dự toán:
Thì thời hạn hoàn thành phải theo đúng quy định của Luật NSNN. Hằng năm, căn cứ vào các quy định của Quốc hội, Chính phủ, Bộ Tài chính ban hành văn bản hướng dẫn các bộ, cơ quan Trung ương, các địa phương quản lý chặt chẽ chi NSNN để giảm mạnh số chi chuyển nguồn, chỉ thực hiện chuyển nguồn đối với một số khoản chi còn nhiệm vụ và thực sự cần thiết theo đúng Nghị quyết của Quốc hội.
Về thể chế, chính sách:
Các văn bản chế độ quy định về quản lý kiểm soát chi chuyển nguồn ngân sách phải tiếp tục được nghiên cứu để ban hành đầy đủ, đồng bộ, mang tính chất nhất quán xuyên suốt và ổn định lâu dài, có tính khả thi cao. Tiếp đó phải đồng bộ giữa các khâu và các nội dung trong tổ chức thực hiện giữa các địa phương, bộ, ngành. Tránh tình trạng vận dụng khác nhau các cơ chế chính sách cả về nội dung lẫn thời gian, gây nên sự lộn xộn, tùy ý trong quản lý.
Quản lý, kiểm soát chi chuyển nguồn ngân sách là một vấn đề không mới nhưng tác động đến công tác quản lý điều hành NSNN. Những ý tưởng đề xuất trên đây chỉ dừng lại ở mức độ nghiên cứu, gợi mở cho việc nghiên cứu tiếp theo. Thực hiện nội dung này phải xuất phát từ nhận thức, hoàn thiện cơ chế đến thực tế triển khai, điều hành NSNN để nâng cao hơn nữa hiệu quả sử dụng NSNN.
TÀI LIỆU THAM KHẢO:
1. Luật NSNN năm 2015;
2. Luật Đầu tư công;
3. Công văn số 17676/BTC-KBNN ngày 27/12/2017 của Bộ Tài chính;
DƯƠNG CÔNG TRINH
