Để thực hiện một khoản chi từ NSNN, các đơn vị sử dụng ngân sách phải lập hồ sơ chứng từ đảm bảo theo quy định của pháp luật, KBNN thực hiện kiểm soát chi NSNN trên cơ sở hồ sơ chứng từ do đơn vị sử dụng ngân sách để chứng minh cho việc sử dụng NSNN đối với một nhiệm vụ được cấp có thẩm quyền giao. Theo quy định của Luật Kế toán, chứng từ phải có nội dung: Số lượng, đơn giá và số tiền của nghiệp vụ kinh tế, tài chính ghi bằng số; tồng số tiền của chứng từ kế toán dùng để thu, chi tiền ghi bằng số và bằng chữ. Trường hợp những khoản chi phải thực hiện đấu thầu, đơn vị sử dụng ngân sách phải thành lập hợp đồng theo quy định của Luật Đấu thầu, Luật Dân sự.
Hợp đồng là một sự thỏa thuận về việc sẽ thực hiện hay không thực hiện một điều gì đó. Một hợp đồng có tính logic có nghĩa là nó có sự ràng buộc về mặt pháp lý và có hiệu lực. Mỗi điểm thỏa thuận trong hợp đồng đều phải rõ ràng, có chủ thể đi kèm để tránh những tranh chấp và kiện tụng có thể xảy ra. Để cung cấp cho các độc giả một góc nhìn khi phân tích chính sách về hợp đồng để thấy rõ một số bất cập đối với một số hợp đồng trong công tác kiểm soát chi NSNN.
Cơ sở pháp lý quy định về hợp đồng
Điều 385 Luật Dân sự 2015 quy định: “Hợp đồng là sự thỏa thuận giữa các bên về việc xác lập, thay đổi hoặc chấm dứt quyền, nghĩa vụ dân sự”.
Khoản 32, Điều 4 Luật Đấu thầu quy định: “Hợp đồng là văn bản thỏa thuận giữa chủ đầu tư với nhà thầu được lựa chọn trong thực hiện gói thầu thuộc dự án; giữa bên mời thầu với nhà thầu được lựa chọn trong mua sắm thường xuyên; giữa đơn vị mua sắm tập trung hoặc giữa đơn vị có nhu cầu mua sắm với nhà thầu được lựa chọn trong mua sắm tập trung; giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền với nhà đầu tư được lựa chọn hoặc giữa cơ quan nhà nước có thẩm quyền với nhà đầu tư được lựa chọn và doanh nghiệp dự án trong lựa chọn nhà đầu tư”.
Khoản 1, Điều 138 Luật Xây dựng quy định: “Hợp đồng xây dựng là hợp đồng dân sự được thỏa thuận bằng văn bản giữa bên giao thầu và bên nhận thầu để thực hiện một phần hay toàn bộ công việc trong hoạt động đầu tư xây dựng”.
Nghị định số 63/2014/NĐ-CP ngày 29/06/2014 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đấu thầu về lựa chọn nhà thầu (Nghị định 63), Nghị định số 37/2015/NĐ-CP ngày 22/04/2015 của Chính phủ quy định chi tiết về hợp đồng xây dựng (Nghị định 37); Thông tư số 09/2016/TT-BXD ngày 10/03/2016 của Bộ Xây dựng hướng dẫn hợp đồng thi công xây dựng công trình (Thông tư 09); Thông tư số 08/2016/TT-BXD ngày 10/03/2016 của Bộ Xây dựng hướng dẫn một số nội dung về hợp đồng tư vấn xây dựng (Thông tư 08) và một số văn bản hướng dẫn có liên quan đối với từng loại hợp đồng theo từng lĩnh vực trong các quan hệ xã hội.
Cơ sở pháp lý về kiểm soát chi NSNN theo hợp đồng
Khoản 5 Điều 56 Luật NSNN năm 2015 quy định: “KBNN kiểm tra tính hợp pháp của các tài liệu cần thiết theo quy định của pháp luật và thực hiện chi ngân sách khi có đủ các điều kiện quy định tại khoản 2 Điều 12 của Luật này theo phương thức thanh toán trực tiếp hoặc tạm ứng theo quy định tại Khoản 2 và Khoản 3 Điều này”; Thông tư số 161/2012/ TT-BTC ngày 02/10/2012 của Bộ Tài chính quy định chế độ kiểm soát, thanh toán các khoản chi NSNN qua KBNN (Thông tư 161) và Thông tư số 39/2016/TT-BTC ngày 01/3/2016 của Bộ Tài chính sửa đổi, bổ sung một số điều của Thông tư 161 quy định: Đối với khoản chi dưới 20 triệu đồng, gửi Bảng kê chứng từ thanh toán, trên 20 triệu đồng, gửi hợp đồng; đối với kiểm soát thanh toán vốn đầu tư xây dựng cơ bản, Thông tư 08/2016/TTBTC ngày ngày 18/01/2016 của Bộ Tài chính quy định về quản lý, thanh toán vốn đầu tư sử dụng nguồn vốn NSNN quy định hồ sơ gửi đến KBNN để được kiểm soát thanh toán là hợp đồng giữa chủ đầu tư với nhà thầu; đối với kiểm soát thanh toán nguồn vốn chương trình mục tiêu quốc gia: Thông tư số 349/2016/TT-BTC ngày 30/12/2016 của Bộ Tài chính quy định về thanh toán, quyết toán nguồn vốn đầu tư từ NSNN thực hiện các Chương trình mục tiêu quốc gia giai đoạn 2016 – 2020 là hợp đồng giữa chủ đầu tư với nhà thầu. Ngoài những văn bản trên tùy theo từng khoản chi, kiểm soát chi theo hợp đồng được quy định theo từng văn bản hướng dẫn cụ thể.
Nguyên tắc kiểm soát chi theo hợp đồng
Theo quy định của kiểm soát chi NSNN, đối với đầu tư xây dựng cơ bản hồ sơ chủ đầu tư, ban quản lý dự án gửi đến Kho bạc để được kiểm soát thanh toán gồm có: Hợp đồng thi công xây dựng công trình, hợp đồng tư vấn thiết kế… đối với chi thường xuyên, khoản chi từ 20 triệu đồng trở lên đơn vị sử dụng ngân sách phải gửi hợp đồng đến Kho bạc nơi giao dịch để được kiểm soát thanh toán. Khi tiếp nhận hồ sơ để kiểm soát thanh toán là hợp đồng do đơn vị sử dụng ngân sách, chủ đầu tư, ban quản lý dự án gửi đến để được kiểm soát thanh toán cho bên nhận thầu. Trước hết, cần phải xác định cơ sở pháp lý để kiểm soát chi đối với hợp đồng. Đối với chi đầu tư xây dựng cơ bản: Mẫu Hợp đồng thi công xây dựng công trình được lập theo Thông tư 09; Mẫu hợp đồng tư vấn xây dựng được lập theo Thông tư 08; các quy định trong hợp đồng phải được thực hiện theo Nghị định 37. Một số điều khoản mà Giao dịch viên KBNN phải thực hiện kiểm tra đối chiếu các nội dung như:
Phần thứ nhất Các căn cứ ký kết hợp đồng, giao dịch viên phải kiểm tra các căn cứ để ký kết hợp đồng có còn hiệu lực.
Phần thứ hai gồm có 25 điều, trong đó giao dịch viên KBNN chú ý: Điều 4: Bảo đảm thực hiện và bảo lãnh tạm ứng; Điều 5: Nội dung và khối lượng công việc; Điều 7: Thời gian và tiến độ thực hiện hợp đồng; Điều 8: Giá hợp đồng, tạm ứng và thanh toán; Điều 24: Hiệu lực của hợp đồng.
Ngoài 25 điều khoản trên, trong hợp đồng sẽ có những điều khoản tùy nghi do các bên thỏa thuận với nhau khi chưa có quy định của pháp luật hoặc đã có quy định nhưng các bên được phép vận dụng linh hoạt vào hoàn cảnh thực tế của các bên mà không trái với pháp luật, những điều khoản này chỉ trở thành nội dung của hợp đồng nếu các bên trực tiếp thoả thuận với nhau.
Đối với kiểm soát chi thường xuyên: Hợp đồng phải đáp ứng được các nội dung cơ bản theo Điều 402 Luật Dân sự năm 2015 quy định: “Tùy theo từng loại hợp đồng, các bên có thể thoả thuận về những nội dung sau đây: đối tượng của hợp đồng là tài sản phải giao, công việc phải làm hoặc không được làm; số lượng, chất lượng; giá, phương thức thanh toán; thời hạn, địa điểm, phương thức thực hiện hợp đồng; quyền, nghĩa vụ của các bên; trách nhiệm do vi phạm hợp đồng; phạt vi phạm hợp đồng; các nội dung khác”.
Bên cạnh đó, quá trình kiểm soát chi còn phải tuân thủ các quy định về hợp đồng đối với nhà thầu theo quy định của Luật Đấu Thầu và Nghị định 63 như: Loại Hợp đồng; điều kiện về vốn tạm ứng, vốn thanh toán; quy định về hợp đồng liên danh; quy định về giá hợp đồng; bảo đảm thực hiện hợp đồng… Tuy nhiên, vì nhiều lý do chủ quan hoặc khách quan mà hợp đồng có thể bị vô hiệu, dẫn đến tranh chấp giữa các bên phải đưa ra tòa án giải quyết. Khi hợp đồng vô hiệu thì các bên khôi phục lại tình trạng ban đầu, hoàn trả cho nhau những gì đã nhận, trường hợp không thể hoàn trả được bằng hiện vật thì trị giá thành tiền để hoàn trả. Do vậy việc kiểm soát chặt chẽ các nội dung trong hợp đồng trước khi thanh toán là một nhiệm vụ quan trọng, nếu xảy ra sai sót về hợp đồng có thể liên quan đến trách nhiệm pháp lý bản thân của người kiểm soát chi.
Một số sai sót thường gặp trong kiểm soát chi theo hợp đồng
Theo quy định của Thông tư 161 thì Thủ trưởng đơn vị sử dụng ngân sách chịu trách nhiệm chính xác về hồ sơ chứng từ gửi KBNN đề nghị thanh toán. Đối với hồ sơ chứng từ là hợp đồng, các nội dung của hợp đồng ký với nhà thầu theo quy định pháp luật về hợp đồng, KBNN căn cứ vào nội dung hợp đồng xây dựng có hiệu lực pháp lý để thực hiện chức năng, nhiệm vụ của mình theo quy định, không được xâm phạm đến quyền và lợi ích hợp pháp của các bên tham gia hợp đồng.
Trong công tác kiểm soát chi và lưu giữ hợp đồng, các sai sót thường xảy ra tại các đơn vị KBNN. Cụ thể như:
Đối với kiểm soát chi thường xuyên: Hợp đồng lập nội dung sơ sài, không căn cứ Quyết định lựa chọn nhà thầu; không có hoặc tẩy xóa số tài khoản Bên giao thầu và Bên nhận thầu; không có hình thức thanh toán, loại hợp đồng; không ghi ngày tháng hoặc có ghi nhưng chưa logic về thời gian; tên đơn vị nhận thầu trong hợp đồng không đúng với quyết định phê duyệt kết quả lựa chọn nhà thầu của cấp có thẩm quyền; hợp đồng do cấp phó ký thiếu văn bản ủy quyền của Thủ trưởng đơn vị; kiểm soát thanh toán cho các nội dung mà hợp đồng không quy định; giá trị hợp đồng vượt giá trị trúng thầu.
Đối với kiểm soát chi đầu tư xây dựng cơ bản: Hợp đồng thiếu các thông tin về bên giao thầu, bên nhận thầu; thiếu trang trong hợp đồng, số thứ tự các mục trong hợp đồng chưa đồng bộ; thời gian thực hiện hợp đồng vượt thời gian thực hiện dự án; hợp đồng quy định thời gian thực hiện, hình thức hợp đồng không đúng với Quyết định phê duyệt kết quả lựa chọn nhà thầu của cấp có thẩm quyền; giá trị hợp đồng cao hơn giá trị của Quyết định phê duyệt kết quả lựa chọn nhà thầu của cấp có thẩm quyền; nội dung hình thức hợp đồng không đúng với Quyết định phê duyệt kết quả lựa chọn nhà thầu của cấp có thẩm quyền, thiếu các điều khoản như: Bảo đảm thực hiện hợp đồng, bảo hành, hiệu lực của hợp đồng…
Tuy nhiên, bên cạnh các lỗi do chủ quan, do trình độ năng lực của một số giao dịch viên KBNN; một số văn bản hướng dẫn về hợp đồng chưa được rõ ràng, cụ thể, dẫn đến cách hiểu và áp dụng văn bản hướng dẫn chưa được thống nhất, đây là một trong những vấn đề vướng mắc mà trong quá trình kiểm soát chi theo hợp đồng gặp phải; một số hợp đồng có nhiều nội dung không quy định chi tiết như: Không quy định tỷ lệ % thanh toán theo giá hợp đồng; không có điều khoản yêu cầu nhà thầu thực hiện bảo lãnh bảo hành công trình và cũng không yêu cầu giữ lại 5% bảo hành công trình; một số chủ đầu tư, ban quản lý dự án không thực hiện ký phụ lục hợp đồng đối với giá trị giảm so với giá trị ban đầu…
Thay cho lời kết
“Hướng dẫn hệ thống tăng cường công tác đảm bảo an ninh, an toàn tiền, tài sản của nhà nước và phòng tránh rủi ro pháp lý cho công chức KBNN trong lĩnh vực kế toán, thanh toán và kiểm soát chi” là một trong những nhiệm vụ trọng tâm trong hoạt động nghiệp vụ KBNN. Qua những sai sót như trình bày đã nêu trên cho thấy công tác kiểm soát chi và lưu giữ theo hợp đồng cần phải có những giải pháp cụ thể để hạn chế những sai sót trong thực hiện nhiệm vụ.
Chủ động rà soát, đề xuất sửa đổi, bổ sung, ban hành mới các luật, nghị định, thông tư về hợp đồng để bảo đảm tính thống nhất, đồng bộ giữa các luật, nghị định, thông tư… trong các khâu: Chuẩn bị dự án, thực hiện dự án, kết thúc xây dựng đưa công trình của dự án vào khai thác, sử dụng. Đồng thời tháo gỡ kịp thời các bất cập, vướng mắc, khó khăn trong thực tiễn hoạt động đầu tư xây dựng nhất là trong thủ tục hành chính.
Do vậy, cần xem xét hệ thống văn bản hướng dẫn kiểm soát chi và lưu giữ theo hợp đồng theo hướng những nội dung nào trong hợp đồng KBNN phải chịu trách kiểm soát chi, còn những nội dung nào không liên quan, KBNN không chịu trách nhiệm kiểm soát và không chịu trách nhiệm pháp
lý đối với những trường hợp hợp đồng xảy ra tranh chấp giữa bên giao thầu và bên nhận thầu, đồng thời cũng giảm bớt thời gian mà giao dịch viên KBNN phải đọc những loại hợp đồng lên đến hàng trăm trang hoặc có những hợp đồng do bên giao thầu và bên nhận thầu lập rất sơ sài, nhưng về nguyên tắc trong phạm vi quyền hạn của KBNN cũng không đủ cơ sở để từ chối thanh toán đối với những loại hợp đồng này.
Nâng cao trình độ chuyên môn, đào tạo bồi dưỡng cho công chức kiểm soát chi, thực hiện trao đổi trực tuyến về nghiệp vụ kiểm soát chi, trong đó chú trọng đến các nghiệp vụ về kiểm soát chi các loại hồ sơ do đơn vị sử dụng ngân sách gửi đến KBNN để kiểm soát thanh toán và lưu trữ, từ đó nâng cao khả năng nhận biết đối với hồ sơ kiểm soát chi và lưu giữ hợp đồng.
TÀI LIỆU THAM KHẢO:
1. Luật NSNN năm 2015;
2. Luật Dân sự năm 2015;
3. Luật Đấu thầu;
4. Luật Xây dựng;
5. Tài liệu tập huấn Luật NSNN năm 2015.
DƯƠNG CÔNG TRINH
